CO Z EKWIWALENTEM ZA NIEWYKORZYSTANY URLOP?

INFORMACJA PRAWNA

Dot. ekwiwalentu na niewykorzystany urlop

(stan prawny na dzień 18 września 2020 r.)

W Dzienniku Ustaw z 18 września 2020 r., poz. 1610, opublikowano ustawę z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw, której większość przepisów zacznie obowiązywać od dnia 1 października 2020 r. W Ustawie tej uregulowano także kwestię ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, który nie mógł być wykorzystany „w naturze” przed zwolnieniem funkcjonariusza ze służy.

Przypomnijmy, że zmiana zasad obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest wykonaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15), w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Zarządu Głównego NSZZ Policjantów. TK orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Jak wskazał Trybunał, prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest w sytuacji zwolnienia ze służby. Celem ekwiwalentu jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi Policji faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów. Na skutek okoliczności niezależnych od funkcjonariusza może dojść do sytuacji, w której nie zdołał on wykorzystać urlopu przed ustaniem stosunku służbowego. Wówczas jedyną formą rekompensaty za niewykorzystany urlop jest przewidziany przez ustawodawcę ekwiwalent pieniężny. Trybunał Konstytucyjny uznał, że ekwiwalent będący substytutem niewykorzystanego urlopu powinien odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.

Określony w art. 115a ustawy o Policji sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego powodował, że policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego otrzymywali około 73% dziennego uposażenia, czego, w ocenie Trybunału, nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną. Trybunał nie odroczył utraty mocy obowiązującej ww. przepisu, a zatem (w zakresie, w jakim określa on ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia), utracił on moc obowiązującą z dniem ogłoszenia wyroku TK, tj. 6 listopada 2018 r.

Ustawą zmieniającą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw mnożnik w wysokości 1/30 miesięcznego uposażenia za dzień zastąpiono mnożnikiem o adekwatnej wysokości 1/21. Ustawodawca w art. 9 ww. ustawy określił jednak nie tylko nową wysokość mnożnika do czego był zobowiązany od prawie dwóch lat,  ale także zasady wypłaty ekwiwalentu w zależności od daty nabycia prawa do urlopu. W tym miejscu należy wspomnieć, że w dotychczas obowiązującym stanie prawnym sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop dla funkcjonariuszy poszczególnych służb był określony w zróżnicowany sposób. Poniżej treść tego przepisu:

„Art. 9. 1. Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 [ustawy o Policji], w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

2. Przepis art. 119a ustawy zmienianej w art. 2 [ustawy o Straży Granicznej], w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres od dnia 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu przelicza się zaległy urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w dniach kalendarzowych na urlop w dniach roboczych przy zastosowaniu mnożnika wynikającego z relacji 26 dni roboczych do 30 dni kalendarzowych. Niepełny dzień zaokrągla się w górę do pełnego dnia. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.

3. Przepis art. 96 ust. 1a ustawy zmienianej w art. 5 [ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym], w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy przysługujący za okres od dnia 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

4. Przepis art. 188 ust. 6 ustawy zmienianej w art. 7 [ustawy o Służbie Ochrony Państwa], w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący za okres od dnia 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.”

Jak widzimy ustawodawca nie uznał za stosowne (mimo zgłaszanych uwag na poszczególnych etapach procesu legislacyjnego w tym wystąpienia przedstawiciela FSSM RP na Komisji Senackiej), aby wyrównanie ekwiwalentu z mocy ustawy otrzymały także osoby, którym wypłacano go przed 6 listopada 2018 r. w zaniżonej wysokości. Tak więc ekwiwalent w adekwatnej wysokości będzie przysługiwał tylko za urlop nabyty w okresie po wejściu w życie orzeczenia TK, tzn. po jego ogłoszenia, co nastąpiło 6 listopada 2018 r.

W zaistniałej sytuacji zasadnym jest pytanie: czy i jak można jeszcze uzyskać wyrównanie otrzymanego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy przysługujący w momencie zwolnienia ze służby. Zanim jednak do tego dojdziemy, kilka kwestii z tym związanych.

1. Wiemy, że po ogłoszeniu wyroku TK niektórzy funkcjonariusze występowali do właściwych Komendantów z wnioskami o wypłatę należnego wyrównania ekwiwalentu. Część z nich otrzymał odpowiedź, że ich wnioski zostaną rozpatrzone niezwłocznie po ustawowym uregulowaniu tej sprawy, tj. po uchwaleniu ustawy będącej wykonaniem ww. wyroku TK. Niektóre odpowiedzi miały charakter negatywnych (odmownych) decyzji administracyjnych. W obu przypadkach część zainteresowanych złożyło skargi do wojewódzkich sądów administracyjnych, które wydały korzystne dla nich orzeczenia wskazując, że Organ ma możliwość obliczenia wysokości wyrównania według wskazówek zawartych w uzasadnieniu do wyroku TK, dzieląc uposażenie przez liczbę dni roboczych w miesiącu. Jak dotychczas postępowania sądowe nie doprowadziły (choć mogą być wyjątki) do ostatecznych, korzystnych dla wnioskodawców orzeczeń skutkujących otrzymaniem wyrównania, część postępowań pozostaje zapewne w toku przed WSA czy NSA.
2. Powyższe uregulowania ustawowe ograniczają zainteresowanym możliwość ubiegania się o wyrównanie ekwiwalentu na drodze postępowania administracyjnego. Dotyczy to osób, które nabyły prawo do urlopu lub odeszły ze służby przed 6 listopada 2018 roku. Musimy mieć świadomość, że sądy administracyjne, co do zasady, przeprowadzają kontrolę zaskarżonej decyzji jedynie pod kątem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji, w tym przypadku zgodności z ww. ustawą.
3. Możliwą drogą prowadzącą do ewentualnego uzyskania wyrównania ekwiwalentu jest droga postępowania cywilnego. Zanim jednak z niej skorzystamy, naszym zdaniem, powinniśmy wykazać, że wcześniej podejmowaliśmy działania na drodze postępowania administracyjnego, właściwego w pierwszej kolejności do dochodzenia roszczeń z tytułu służby. Tak więc osoby, które otrzymały odpowiedź w formie pisma a nie w formie decyzji powinny o nią wystąpić, jeśli zamierzają podejmować dalsze działania w oparci o przepisy Kodeksu cywilnego. Wówczas bowiem będą dysponowali prawomocnym rozstrzygnięciem. W naszej opinii wyczerpanie drogi odwoławczej w tej sytuacji nie wydaje się konieczne. ale nie możemy rekomendować zachowania się w tym zakresie).
4. Szansą, na uzyskanie równowartości wyrównania ekwiwalentu, jak wyżej wspomnieliśmy, pozostaje wystąpienie zainteresowanego (jako poszkodowanego) z pozwem skierowanym przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez właściwego Komendanta o naprawienie szkody w oparciu o przepisy Kodeksu Cywilnego. Wynika to z faktu, że zgodnie z art. 417¹ § 1 k.c., władza publiczna ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną, m.in., w związku z wydaniem aktu normatywnego. Oto treść tego przepisu: „Art. 417¹ § 1. „Jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą”. Przesłanką uzyskania odszkodowania jest wskazanie, że poszkodowany nie doznałby szkody majątkowej lub krzywdy, gdyby nie doszło do bezprawności normatywnej, czyli mówiąc w skrócie wydania niezgodnego z prawem aktu normatywnego.
5. Sądem rozpoznającym sprawę odszkodowawczą będzie sąd rejonowy właściwy ze względu na siedzibę pozwanego, co powinno zapewnić jej rozpoznanie w miarę nieodległym terminie. W naszej opinii, w celem przerwania biegu przedawnienia, a także dochodzenia ewentualnego odszkodowania w drodze cywilnej, konieczne jest wystąpienie najpierw do organu,   w zależności od aktualnego etapu postępowania (z wezwaniem do wypłaty różnicy ekwiwalentu albo monitu w przypadku wniosków już złożonych), co powinno nastąpić nie później niż do dnia 6 listopada 2021 r. Dzięki temu nie narazimy się na zarzut upływu trzyletniego okresu przedawnienia dochodzenia roszczeń ze stosunku służby, na co zwracały uwagę niektóre sady administracyjne w swoich dotychczasowych postępowaniach podnosząc, że okres przedawnienia należy liczyć od daty wymagalności roszczenia, w tym przypadku od dnia ogłoszenia wyroku TK, a nie od daty zwolnienia ze służby. Odnośnie przedawnia roszczenia o ewentualne odszkodowanie, będzie miał zastosowanie art. 118 k.c. przewidujący 6-letni okres przedawnienia.
6. Należy mieć świadomość, że dochodzenie roszczeń w procesie cywilnym związane jest z koniecznością obliczenia tzw. wartości przedmiotu sporu (WPS). I tu może pojawić się problem, albowiem nie wszyscy zainteresowani dysponują stosownymi dokumentami źródłowymi, które są zapewne w aktach dotychczas prowadzonych postępowań. W tej sytuacji należy wystąpić do właściwego organu o podanie: w jakiej wysokości i za jaki okres dotychczas wypłacono ekwiwalent za niewykorzystany urlop. Następnie musimy wyliczyć różnicę między należną wysokością ekwiwalentu wynikającą z ww. ustawy zmieniającej, czyli z zastosowaniem mnożnika o adekwatnej wysokości 1/21 a sumą ekwiwalentu którą otrzymaliśmy przy odejściu ze służby. Różnica ta będzie żądaną sumą odszkodowania, czyli wartością przedmiotu sporu (WPS). Pamiętajmy! - prawidłowe ustalenie wartości przedmiotu sporu ma dla toku procesu sądowego zasadnicze znaczenie. W zależności od wartości przedmiotu sporu niektóre sprawy sądowe prowadzone są w pierwszej instancji w sądzie rejonowym, a inne w sądzie okręgowym. Od wartości przedmiotu sporu zależy również wysokość opłat, które podmiot inicjujący proces sądowy (powód) powinien uiścić. Wartość przedmiotu sporu ma też istotne znaczenie w tych przypadkach, gdy należy obliczyć należne koszty procesu po zakończeniu odpowiedniego etapu postępowania sądowego, w szczególności rzutuje na wysokość opłat za czynności pełnomocnika (adwokata lub radcy prawnego). W przypadku przegranej, niestety ponosimy także koszty zastępstwa procesowego strony pozwanej, z zasady co najmniej wg. stawki minimalnej przewidzianej dla adwokatów czy radców prawny. Suma ta może być jednak wyższa, jeśli sprawa wymaga rozprawy i jest uzasadniona nakładem pracy pełnomocnika.
7. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych w sprawach o prawa majątkowe pobiera się od pisma (pozwu) opłatę stałą ustaloną według wartości przedmiotu sporu wynoszącą:

1. do 500 złotych - w kwocie 30 złotych;
2. ponad 500 złotych do 1500 złotych - w kwocie 100 złotych;
3. ponad 1500 złotych do 4000 złotych - w kwocie 200 złotych;
4. ponad 4000 złotych do 7500 złotych - w kwocie 400 złotych;
5. ponad 7500 złotych do 10 000 złotych - w kwocie 500 złotych;
6. ponad 10 000 złotych do 15 000 złotych - w kwocie 750 złotych;
7. ponad 15 000 złotych do 20 000 złotych - w kwocie 1000 złotych.

W sprawach, w których wartość przedmiotu sporu wynosi ponad 20 000 złotych opłata stosunkowa wynosi 5% tej wartości.

8. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz Rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych stawki minimalne w sprawach ze stosunku pracy i ubezpieczeń społecznych wynoszą przy wartości przedmiotu sprawy:

1. do 500 zł - 90 zł;
2. powyżej 500 zł do 1500 zł - 270 zł;
3. powyżej 1500 zł do 5000 zł - 900 zł;
4. powyżej 5000 zł do 10 000 zł - 1800 zł;
5. powyżej 10 000 zł do 50 000 zł - 3600 zł;

Oczywiście wynagrodzenie, ale tylko przez siebie umocowanego pełnomocnika można negocjować i częściowo uzgodnić w zależności od wyniku sprawy.

9. Ze wstępnych rozmów przeprowadzonych przez przedstawicieli FSSM z jedną z rekomendowanych przez Federację kancelarii prawnych, tj. Kancelarią mec. Aleksandry Karnickiej (Tel. kom. 502-602-425; 508-010-251 oraz stac. 22-620-06-38), specjalizującej się w obsłudze funkcjonariuszy służb mundurowych wynika, że jest możliwość poprowadzenia tego rodzaju procesów. Zadeklarowano nam rozsądne podejście do kwestii kosztów, które w każdej jednostkowej sprawie sprowadziłyby się do wniesienia przy rozpoczęciu sprawy stosownej opłaty od pozwu oraz wyłożenia nieznacznej sumy na wstępne czynności techniczne związane z zainicjowaniem procesu. Ponadto przed podjęciem przez zainteresowanego decyzji o wystąpieniu z pozwem o naprawienie szkody na podstawie ww. art. 417¹ k.c, możliwym jest uzyskanie w ww. Kancelarii wstępnej porady prawnej udzielonej zbiorowo, np. jednocześnie trzem lub czterem osobom, co nie tylko istotnie zmniejszy koszty takich konsultacji, ale także pomoże w podjęciu decyzji o rozpoczęciu procesu. Ostateczne wynagrodzenie Kancelarii byłoby uzależnione od wyniku sprawy zgodnie ze wskazanym wyżej rozporządzeniem..
10. Bardziej skomplikowana jest sytuacja byłych funkcjonariuszy Straży Granicznej, którzy dotychczas urlop mieli określony w dniach kalendarzowych z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy, a nie jak policjanci w dniach roboczych. W ustawie określono, że przy przeliczaniu 30 dni kalendarzowych odpowiada 26 dniom roboczym. Osoby, które złożyły skargę na negatywne decyzje organów do wojewódzkich sadów administracyjnych otrzymały orzeczenia korzystne wskazujące, że ich sprawę można rozstrzygnąć przez analogię (do NSA odwołał się organ), albo ich sprawy zostały zawieszone do czasu rozpatrzenia sprawy przez TK (sprawa U3/19), tj. wniosku NSZZ FSG z 18 stycznia 2019 r. Stanowisko TK co do sposobu zakończenia postępowania w sprawie ww. wniosku oraz rozstrzygnięcia spraw zawisłych przed sadami administracyjnymi będą miały znaczenie dla podjęcia decyzji co do dochodzenia roszczeń na drodze postępowania cywilnego.
11. Decyzja co do zakresu wykorzystania powyższej informacji należy oczywiście do zainteresowanych. Jako ciekawostkę możemy podać, że przedstawiciel Rządu (w trakcie posiedzenia komisji senackiej), na pytanie senatora czy nie obawia się procesów w sprawie ekwiwalentu wyjaśnił, że należy się oczywiście z tym liczyć, o ile funkcjonariusze pójdą do sądu i wygrają, mając zapewne świadomość kosztów i trudności z tym związanych. Póki co Parlamencie zwyciężyła „troska” o budżet.

W przypadku uzyskania nowych istotnych informacji w tej sprawie opublikujemy je na naszej stronie internetowej.

Komisja Prawna FSSM